Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft

Gesetzentwürfe:

Referentenentwurf des BMJV
Gesetzentwurf der FDP-Fraktion: BT Drs. 19/11095
Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen: BT Drs. 19/13516
Gesetzesantrag des Freistaats Thüringen: BR Drs. 644/20
Empfehlungen der Ausschüsse: BR Drs. 644/1/20

Die Fraktion der FDP hat am 27. Juni 2019 einen Gesetzentwurf zur Stärkung der Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft vorgelegt.

Sie stört sich an der Möglichkeit des Justizministers, einzelne Strafverfahren zu lenken und die beteiligten Staatsanwälte mittels einer Einzelweisung zu steuern. Dies könne den Eindruck erwecken, dass Staatsanwälte als Organe der Rechtspflege durch politische Einflussnahme bestimmt werden. Allein durch die abstrakte Möglichkeit, Weisungen zu erteilen, bestünde die Gefahr, dass das Vertrauen in die Unvoreingenommenheit und Unabhängigkeit der Strafrechtspflege ingesamt untergraben werde.

Die FDP schlägt daher vor, das sog. externe Weisungsrecht des Justizministers in Einzelfällen abzuschaffen, ohne die weitergehende Dienstaufsicht sonst zu beschränken. So sollen auch allgemeine Weisungen des Justizministers weiter zulässig sein, da diese transparent seien und eine geringere Gefahr des Missbrauchs bestünde.

Dazu soll insbesondere § 147 GVG einen Zusatz erhalten:

„(2) Die Dienstaufsicht umfasst die Befugnis, auf eine gesetz- und ordnungsmäßige Erledigung der Dienstgeschäfte hinzuwirken.

(3) Die Dienstaufsicht des Bundesministers der Justiz und für Verbraucherschutz sowie der Justizverwaltungen enthält nicht die Befugnis, Weisungen zur Sachbehandlung in Einzelfällen zu erteilen.“

Am 26. September 2019 brachte die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen einen ähnlichen Antrag zur rechtsstaatlichen Reform der Stellung der Staatsanwaltschaft in den Bundestag ein (BT Drs. 19/13516). Die Fraktion nimmt dafür die netzpolitik.org-Affäre und das damalige Weisungsverhalten des Bundesjustizministeriums zum Anlass. Ferner gebiete nun die Entscheidung des EuGH vom 27. Mai 2o19, dass deutsche Staatsanwaltschaften aufgrund ihrer Weisungsgebundenheit gegenüber den Justizministerien keine unabhängigen Justizbehörden im Sinne des Rahmenbeschlusses des Rates über den Europäischen Haftbefehl seien, eine Befassung mit dem Thema über den Einzelfall hinaus. Die Fraktion fordert die Bundesregierung auf, einen Gesetzentwurf vorzulegen, in dem:

„die Zuständigkeit der Gerichte für die Ausstellung eines Europäischen Haftbefehls bestimmt wird,
das externe Einzelfallweisungsrecht der Justizministerien gegenüber den jeweiligen Staatsanwaltschaften im Gerichtsverfassungsgesetz ausdrücklich auf evident rechts- fehlerhafte Entscheidungen sowie Fehl- oder Nichtgebrauch von Ermessen beschränkt wird und die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die transparente Ausübung eines solchen Weisungsrechts konkret definiert werden.“

Am 6. Mai 2020 fand im Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz eine öffentliche Anhörung statt. Eine Liste der Sachverständigen und deren Stellungnahmen finden Sie hier. Die Experten waren sich über die Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft uneins. Dr. Georg Andoor sprach sich gegen eine Reform aus. Er hielt die Abschaffung einer ministeriellen Einzelweisungsbefugnis für nicht angezeigt. Die vom EuGH geforderte Ausstellung des Europäischen Haftbefehls durch eine unabhängige Stelle sei bereits jetzt möglich. Allenfalls sei eine klarstellende Gesetzesänderung notwendig. Ebenfalls gegen eine Abschaffung des Einzelweisungsrechts votierte GenStA Reinhard Röttle. GenStA Thomas Harden betonte, dass es durch das EuGH Urteil zu einer Überbetonung der Unabhängigkeit gegenüber der richterlichen Kontrollfunktion komme. Er äußerte jedoch seine Zustimmung bzgl. der Abschaffung des Status‘ des Generalbundesanwalts als politischer Beamter. Dahingehend bestehe in der Rechtspolitik und im Schrifttum weitestgehend Einigkeit. Hinsichtlich des EuGH-Urteils erläuterte Prof. Dr. Klaus Ferdinand Gärditz, dass damit keine Staatsanwaltschaft als unabhängige Justizbehörde gefordert sei. Der EuGH habe lediglich festgestellt, dass die ausstellende Stelle unabhängig von äußeren Weisungen sein müsse. Die Frage, wie die Staatsanwaltschaft schließlich aufgestellt sei, bleibe weiter in der Justizautonomie der Bundesrepublik. Es reiche aus, dass ein weisungsunabhängiges Gericht den europäischen Haftbefehl genehmigen muss. Eine völlige Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft hielt Gärditz für unvereinbar mit dem Demokratieprinzip. Auch Rechtsanwältin Gül Pinar mahnte, das Gewaltenteilungsprinzip nicht ins Wanken zu bringen. RiOLG Klaus Michael Böhm unterstützte das Gesetzvorhaben. Er gab zu beachten, dass Deutschland ein immenser außenpolitischer Schaden drohe, wenn der EuGH der deutschen Staatsanwaltschaft hinsichtlich der Zusammenarbeit mit den Mitgliedsstaaten der EU die Unabhängigkeit abspreche. Der DRB sah die Abschaffung des Einzelweisungsrechts unausweichlich. GenStAin Margarete Koppers betonte, dass Deutschland von der europäischen Entwicklung überholt werde, wenn nicht im Sinne des Gesetzesantrages der FDP agiert werde.

Am 6. November 2020 brachte der Freistaat Thüringen einen weiteren Gesetzesantrag zur Förderung der Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaften in den Bundesrat ein (BR Drs. 644/20). Der Entwurf sieht vor, das „Einzelfall-Weisungsrecht der Landesjustizverwaltung gegenüber der Staatsanwaltschaft auf Fälle, in denen ein Generalstaatsanwalt gegen eine rechtswidrige oder fehlerhafte staatsanwaltschaftliche Entscheidung oder Sachbehandlung nicht einschreitet“ zu beschränken und mit „Anhörungs-, Begründungs- und Dokumentationspflichten“ zu versehen. Das interne sowie externe allgemeine Weisungsrecht soll unangetastet bleiben.

§ 147 Abs. 2 GVG-E

„(2) Die Landesjustizverwaltung übt das Recht der Aufsicht und Leitung nachfolgenden Maßgaben aus:

1. Sie kann allgemeine Weisungen erteilen und Berichte auch zu Einzelfällen anfordern.
2. Im Übrigen kann sie in Einzelfällen dem ersten Beamten der Staatsanwaltschaft bei den Oberlandesgerichten Weisungen erteilen, wenn er gegen eine rechtswidrige oder sonst fehlerhafte staatsanwaltschaftliche Entscheidung oder Sachbehandlung nicht einschreitet. Der erste Beamte ist zuvor anzuhören. Die Landesjustizverwaltung erteilt Weisungen nach Satz 1 in Textform (§ 126b Bürgerliches Gesetzbuch), begründet sie und macht sie aktenkundig.“

Die Initiative Thüringens wurde am 6. November 2020 im Plenum vorgestellt und im Anschluss zwecks weiterer Beratung an die Ausschüsse überwiesen. Der Rechtsausschuss empfiehlt dem Bundesrat, den Gesetzentwurf nicht in den Bundestag einzubringen (BR Drs. 644/1/20). Das Plenum sollte am 27. November 2020 abschließend darüber entscheiden, der Tagesordnungspunkt wurde jedoch kurzfristig wieder gestrichen.

Nun hat das BMJV am 15. Januar 2021 einen Referentenentwurf zur Stärkung der Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaften und der strafrechtlichen Zusammenarbeit mit den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union auf den Weg gebracht.

Da nicht auszuschließen sei, dass der EuGH seine Rechtsprechung in Bezug auf weitere Instrumente der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen innerhalb der EU ausdehnen werde, sei Handlung geboten. Schließlich könnten sonst auch dort die deutschen Staatsanwaltschaften als Anordnungs-, Validierungs- und Vollstreckungsbehörden ausfallen. Zwar habe der EuGH mit Urteil vom 8. Dezember 2020 (C-584/19, Rn. 75, 56-69) entschieden, dass auch deutsche Staatsanwaltschaften Europäische Ermittlungsanordnungen erlassen und validieren dürften, dies beruhe aber auf besonderen Garantien.

Der Referentenentwurf sieht daher vor, die Handlungsfähigkeit der deutschen Staatsanwaltschaften innerhalb der EU zu sichern. Dazu sollen diese für den Bereich der strafrechtlichen Zusammenarbeit und im Auslieferungs- und Durchlieferungsverkehr mit den schengenassoziierten Staaten vom ministeriellen Einzelweisungsrecht freigestellt werden. Die rechtlichen Grenzen des Weisungsrechts sollen zudem – wie bereits in den diversen Anträgen vorgesehen – in § 147 GVG klargestellt und zwecks Transparenz ein Schriftlichkeits- und Begründungserfordernis für externe Weisungen eingeführt werden.

§ 147 GVG soll um die Absätze 2 bis 4 ergänzt werden:

„(2) Weisungen durch Vorgesetzte nach Absatz 1 haben den Legalitätsgrundsatz (§ 152 Absatz 2 der Strafprozessordnung) zu beachten und sind nur zulässig, soweit in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht ein Entscheidungs- oder Beurteilungsspielraum besteht, sowie im Bereich der Ermessensausübung. Sie ergehen frei von justizfremden Erwägungen.

(3) Weisungen durch Vorgesetzte nach Absatz 1 Nummer 1 und 2 sind schriftlich zu erteilen und zu begründen. Ist dies aus besonderen Gründen nicht möglich, so ist die mündlich erteilte Weisung spätestens am folgenden Tage schriftlich zu bestätigen und zu begründen.

(4) Auf Einzelfälle bezogene Weisungen durch Vorgesetzte nach Absatz 1 Nummer 1 und 2 sind unzulässig, wenn sie Entscheidungen nach dem Achten bis Elften und Dreizehnten Teil des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen betreffen.“

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